绿色电力定价机制、模式及改进路径

时间:2018-05-16    点击: 次     来源:华北电力大学学报    

绿色电力的开发利用是当前世界各国共同关注的焦点。绿色电力价格的制定应遵循三个重要原则,即:应能够为可再生能源电力发展目标提供保障、应体现可再生能源发电的外部性,应考虑可再生能源发电的影响因素。综合国内外的绿色电力相关政策将绿电定价模式分为固定电价模式、溢价电价模式、招标电价模式、市场电价模式和绿电电价模式。我国现行绿电定价机制,存在价格补贴机制有待修改完善和定价缺乏规划和调整机制两方面的问题。基于我国国情,绿电定价应借鉴国外固定电价政策的有益经验,健全绿色电力补贴机制,健全绿色能源发展基金及评价机制。




随着化石能源的持续消耗及环境污染问题日益凸显,开发利用风能、太阳能、生物质能等可再生能源的绿色电力成为应对能源紧缺问题、缓解环保压力,实现电力工业和国家经济协调可持续发展的重要举措。在市场经济中,价格是最为有效的调节机制,合理的价格是维护市场经济运行秩序的重要制度基础,绿色电力定价模式的研究对于促进绿色电力的健康发展,实现节能减排和环境改善具有深远的意义。


一、绿色电力定价原则


(一)价格的制定应能够为可再生能源电力发展目标提供保障


我国的《可再生能源“十三五”规划》中明确了到2020年和2030年非化石能源在一次能源中占比15%和20%的目标,确立了到2020年,可再生能源发电1.9万亿kWh,占全国总发电量的27%的发电指标。为调动电力企业的积极性,刺激可再生能源发电的投资,绿色电力电价的制定应对可再生能源发电给予一定的政策支持,提高绿色电力在电力市场中的竞争力,为可再生能源发电指标的实现提供保障。


(二)价格的制定应体现可再生能源发电的外部性


风能、太阳能等可再生能源在运行发电过程中几乎不产生任何废气、废渣、废水等污染物,对生态环境不会产生破坏作用,同时,绿色能源的应用可以减少水资源的消耗,因此表现出良好的环境正外部性。相较之下,传统燃煤电厂在发电过程中会排放SO2、CO2及氮氧化物等气体,产生大量废水和废渣,污染大气、水体及土壤,不利于人类社会的可持续发展,表现为负外部性。然而,目前中国的能源价格形成机制尚未合理反映外部成本,燃煤发电所造成的环境成本并未计入最终的成本核算,因此其发电成本要远低于可再生能源发电成本。市场经济背景下,可再生能源发电在与煤电的竞争中处于劣势,不利于绿色电力产业的发展。为扶持具有正外部性的绿色电力产业,绿色电力定价政策在制定过程中应该遵循体现可再生能源发电外部性的原则,从政策层面支持绿色电力项目的大力推进。


(三)价格的制定应考虑可再生能源发电的影响因素


1.天气因素


风能、太阳能等可再生能源易受天气等因素的干扰,发电过程中存在较大的不稳定性和间歇性,发电量、供电的稳定性及电能质量都将受到影响。


2.建设成本


以太阳能发电为例,我国缺乏硅片原材料的核心技术,生产工艺落后,大多数依靠国外进口,从而导致光伏电池组件成本高。


3.发电技术


可再生能源发电依然处于发展完善的过程,企业在对可再生能源发电技术研发与完善以及资源勘探和生产的过程中需要花费更多的时间和金钱成本,这些因素都需要在绿电的定价上有一定反馈。


二、绿色电力定价模式


纵观国内外的绿色电力价格政策,绿色电力上网电价的制定方法大致分为两类:标准成本法和机会成本法。标准成本法是指在某一区域内,对绿色电力的上网电价按照一个标准的成本或是一个标准的算法来确定,这种方法仅考虑到生产可再生能源电力产品的自身成本,但没有涉及常规能源电力产品的价格变化和化石能源的外部环境成本。机会成本法制定电价的原则是以绿色电力取代常规能源电力产生的环境效益等替代价值为基础,实行国家补贴,补贴的水平依据化石能源的外部环境成本确定,为鼓励绿色电力的开发利用,政府补贴在化石能源的外部环境成本基准上可能有一定上浮。


依据这两种方法,国际国内绿色电力的定价模式大体可分为以下五类。


(一)固定电价模式


固定电价模式是指政府依据可再生能源类型以及其相应的发电成本,对绿色电力制定固定的上网电价(通常包含固定不变的补贴)。德国自上世纪90年代开始就逐步建立起了促进可再生能源发展的固定电价模式,德国也因此一度成为风力发电的世界领先国家。这种定价模式使得绿电投资商对自身的投资收益具有更为清晰准确的判断,而且有利于根据可再生能源的分布情况,选择最适合于在本国发展的绿色电力,政府在绿电发展上起主导作用,降低了政策的实施成本,提升了政策效果。


然而,目前的固定电价模式存在无法有效补贴绿色电力生产、形式单一、灵活性差等问题,造成了社会福利的损失,实施效果不佳,不能很好地激励绿色电力的发展。在固定电价模式下对绿色电力的建模分析可以发现,只有提高产业发展规划中的绿电比例,并且加大绿电的电价补贴,绿电产量才能相应提高,然而高额的补贴使得各国在享受绿电带来的生态环境、社会稳定等方面的外部收益的同时,为绿电企业承担了太大的私人成本,而且可能造成企业在忽视生产成本和各项其他因素的约束下进行生产。


(二)溢价电价模式


溢价电价模式是在参考常规能源电力销售价格的基础上,根据本国能源电力发展情况,确定一个合适的比例系数,常规电力价格和该系数的乘积即为绿电电价,绿电价格也因而随常规电力价格的变化而改变;或是以奖励性质的额外电价(可以是固定奖励,也可是与常规电价挂钩的可变奖励)加上浮动竞争性市场电价,作为可再生能源发电的实际电价,其中的政府补贴即为“溢价”。溢价电价模式综合了标准成本法和机会成本法两类方法,价格的制定顾及了可再生能源发电技术、设备成本高的困境,具有一定的价格政策倾斜,同时又与电力市场相结合,考虑的因素较为全面。西班牙在2004年对电价政策进行调整,规定了可再生能源电价实行固定电价方式和溢价电价方式相结合的“双轨制”,溢价电价成为西班牙绿电发展的巨大推动力。总体而言,溢价电价机制为可再生能源发电在电力市场的价格竞争中提供了基本保障,对绿色电力的发展具有积极的鼓励促进作用。


(三)招标电价模式


招标电价模式是由政府作为发标单位对特定的一个或一组绿色电力项目进行公开招标,与中标者签订有关协议,从而确定绿色电力的电价,评标的过程中各能源电力开发商投标时申报的绿电电价等指标是重要的评定因素。在这一模式下,电价制定方式作为投标书中的一部分在中标后即确定不变,因此,对于不同的项目,绿电电价不尽相同。我国自2003年以来实施的特许权招标制度就属于这种模式,政府通过与中标者签订特许权经营协议、购售电合同和差价分摊规则等协议来实现电价管理。英国从1990年开始,实施了近十年的非化石燃料公约招标采购制度,可再生能源的开发技术得到了极大的提升,成本也有了大幅度下降。绿色电力在该模式下没有直接参与电力市场的竞争,但是在招标过程中,经过多家可再生能源开发公司的竞争,绿色电力的价格可以控制在一个较为合理的区间。但是,招标电价模式无疑增加了很多不必要的项目前期准备成本,不利于调动开发商的积极性;同时,部分公司在竞标过程中没有做好收益评估,项目的建设通常不能正常进行,合同并未真正履行,绿色电力发展也必定因此受到阻碍。


(四)市场电价模式


市场电价模式依据机会成本方法制定,是指政府对电力企业实施强制配额,要求其必须生产或销售一定比例的绿色电力,同时向各电力企业核发绿色交易证书,该证书依据相关的交易制度在能源企业之间买卖,价格由市场机制确定,绿色电力的价格也由此得到调节。对于绿电配额不达标的企业,政府将会给予一定的惩罚金额,惩罚的额度体现的便是化石能源的外部成本。在该模式下,绿电电价实质上是平均上网电价与绿色交易证书价格之和。市场电价模式适用的前提是电力发、输、配、用各环节完全市场化,在日本、意大利等发达国家得到了应用[11]。相比固定电价模式,市场电价模式下的绿电电价不能准确预测,由于收益的不确定性,电力企业的积极性将受到抑制,政府对惩罚额度的制定方法也存在弊病,当惩罚金额低于绿电收购价时,企业必然选择惩罚而不是购买绿色交易证书。


(五)绿电电价模式


绿色电价模式是指通过各种激励手段促使家庭用户和工业用户购买价格通常高于常规能源电力的绿色电力,据此在一定程度上补贴可再生能源发电的高成本投入,是一种鼓励用户自愿消费从而推动绿色电力发展的模式。绿电电价模式完全是依靠用户的绿电购买力度来促进可再生能源发电项目的投资,电力用户对于绿色电力的认可程度决定了该模式的实施效果。由于用户对绿色电力的认可与否取决于其对绿色电力是否有充分的了解、环保意识、责任意识以及收入水平的高低等诸多因素,因而,绿电电价模式仅在部分条件成熟的国家和地区得到应用。采用这种模式的典型国家是荷兰,我国部分地区如上海也已推行过绿电自愿认购的做法。


三、我国现行绿电定价机制存在问题分析


2006年,我国开始实施《中华人民共和国可再生能源法》(中华人民共和国主席令第三十三号),对于可再生能源电力的定价机制奠定了原则性基础,之后又陆续颁布了一系列的政策法规,例如:《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》(发改价格〔2006〕7号)、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》(发改价格〔2007〕44号)等,国家从此逐步建立健全可再生能源发电价格政策体李薇,等:绿色电力定价机制及改进建议


系。综合分析我国现行的绿色电力定价机制,以下两方面问题较为突出。


(一)价格补贴机制有待修改完善


鉴于绿色电力工程具有较强的公益性,为保障绿色电力企业的合理收益,鼓励可再生能源的开发利用,世界各国采取了各种不同形式的价格补贴方式。在我国,可再生能源电价补贴的形式较为单一,价格补贴发放周期过长,不能有效调动绿色电力开发商投资建设的积极性,阻碍和限制了绿色电力的发展速度和规模,进而影响了我国可再生能源的发展规划。而且,在大范围的补贴需求下,财政预拨已很难及时全面覆盖,资金缺口逐年增大,为保证绿色电力的可持续发展,价格补贴机制亟待修改完善。


(二)绿电定价缺乏规划和调整机制


我国尚未形成完善的考虑产业发展的长期绿电定价机制。价格政策的细节需要依据未来绿色电力发展情况进行适当调整,但是只有明确价格形成机制的原则、思路和长效机制建设等问题,制定合理的规划才能够指导价格机制和政策的正确方向。另外,有关文件提出的考虑发电成本及电力市场变化的绿色电力上网电价动态调整机制尚未形成,电价制定较为粗放,不利于有效地控制绿色电力的发展速度和规模。


四、绿电定价机制优化路径


(一)借鉴国外固定电价政策的有益经验


葡萄牙可再生能源电力的固定电价机制较为成熟,对于我国现行的分区域标杆电价政策的完善具有很大的借鉴意义。


1.进一步明确电价政策的实施年限,为有关开发商的项目融资和投资建设提供积极的政策导向基础。


2.对各区域可再生能源进行评估,在考虑不同区域可再生资源差异的前提下,通过相应的系数进行电价调整,平衡不同区域的绿电项目投资收益。


3.遵循经济学基本原理,考虑通货膨胀等经济现象,在利用市场调节机制对资源进行配置的同时,通过政府调控的手段对绿电电价进行相应调整。


4.以可再生能源发电成本及电力市场的变化情况,对电价进行动态调整,发挥政府对绿色电力的引导作用。


(二)健全绿色电力补贴机制


要正确评估绿色电力的发电成本,确定合理的单位电量补贴额度,减少不必要的行政审批手续,简化补贴发放流程,保证补贴及时到位。激励绿色电力企业的技术创新,促使可再生能源发电成本下降,使绿色电力电价尽量趋于常规电力水平,制定科学合理的逐批次降低的补贴机制。


(三)健全绿色能源发展基金及绿电定价相关评价机制


在绿色电力发展的资金保障方面,我国应积极借鉴国际经验,不断健全绿色能源发展基金,帮助政府对经济进行有效调控,同时从根本上解决绿电电价分摊等难题。为保证绿色电力定价政策的实施效果得到及时有效的反馈,我国应尽快建立绿色电力上网电价政策的评价及报告机制,对绿电定价的合理性进行评估,为政府有关部门对绿电电价的调整提供依据,同时为我国进一步建立绿电电价的实时动态调整机制奠定基础。


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